mercoledì 10 agosto 2016

PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO SULLE LINEE GUIDA



OEPV. Per quanto riguarda le Linee guida in tema di offerta economicamente più vantaggiosa, il parere osserva che esse appaiono alla stregua di mere istruzioni operative per le stazioni appaltanti, in prevalenza finalizzate ad offrire a queste ultime formule e metodi di natura tecnico matematica sulla valutazione delle offerte e sull’assegnazione alle stesse di un punteggio numerico.
Dopo aver evidenziato l’impostazione minimale seguita dall’Anac sul punto, il parere da un lato ritiene condivisibile ed apprezzabile l’assenza di eccessivo dettaglio al fine di rispettare la discrezionalità delle stazioni appaltanti nella scelta dei criteri e dei metodi di analisi delle offerte più coerenti con le specifiche esigenze dell’appalto in questione; dall’altro, reputa nel dettaglio troppo generiche le indicazioni.
Vengono quindi svolte una serie di indicazioni di dettaglio sulla scorta del seguente criterio. Le Linee guida attengono in questa parte ad uno dei punti maggiormente qualificanti della riforma della materia, la valorizzazione del metodo di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che assume il connotato di modalità ordinaria e generale di aggiudicazione degli appalti, a fronte del dichiarato sfavore per il metodo del prezzo più basso.
A titolo esemplificativo, a fronte della raccomandazione relativa all’introduzione nei bandi di criteri compensativi, il parere segnala la necessità di impartire istruzioni più stringenti ed efficaci, quale, ad esempio, il suggerimento dell’attribuzione di un peso massimo a tale tipologia di criteri.
RUP. Con riferimento alla disciplina del Rup, le Linee guida hanno, nella ricostruzione del parere, un duplice contenuto: da un lato, con portata vincolante, l’attuazione dell’art. 31, comma 5; dall’altro lato, la formulazione di indicazioni interpretative delle disposizioni dell’art. 31 del Codice nel suo complesso. Per questa seconda parte sono adottate ai sensi dell’art. 213, comma 2, del Codice ed hanno una funzione di orientamento e moral suasion.
Sulla base di tale ricostruzione il parere suggerisce, per ragioni di certezza e chiarezza in ordine a portata e contenuti, di distinguere le Linee guida in due parti, differenziate già in base al relativo titolo, e di esplicitare in modo chiaro (per evidenti ragioni di certezza per gli operatori) che soltanto la seconda di esse assume portata vincolante.
Vengono quindi elencate una serie di modifiche di dettaglio, sempre proposte alla luce del predetto criterio. A titolo esemplificativo, il parere segnala come esuli dai limiti individuati dalla norma del Codice oggetto di attuazione la fissazione del contenuto indefettibile del provvedimento di nomina del Rup, ivi compresa la necessaria indicazione dei poteri di delega conferiti e delle risorse messe a disposizione per lo svolgimento delle funzioni.
AFFIDAMENTO DEI SERVIZI DI ARCHITETTURA E INGEGNERIA. Il terzo ed ultimo gruppo di Linee guida, avente carattere non vincolante, viene inquadrato dal parere come connesso alla condivisa esigenza di riordino della materia dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria.
Viene quindi richiamata, in termini di inquadramento, la primaria finalità di sostituire la previgente, complessa disciplina con quella, di carattere certamente «più snello ed essenziale» ma comunque frammentaria, contenuta nel nuovo Codice dei contratti pubblici. In definitiva, emerge come l’atto regolatorio proposto intervenga a colmare da subito alcune lacune venutesi a creare nel passaggio alla nuova disciplina, al fine di assicurare quella «ordinata transizione» prevista dalla legge delega 28 gennaio 2016, n. 11 (art. 1, comma 1, lett. b), e auspicata nel parere reso dal Consiglio di Stato sul nuovo Codice.
Dall’esame del testo proposto emerge prima la definizione dell’ambito di applicazione, in specie attraverso il richiamo alla nozione recata dall’art. 3, lett. vvvv), del Codice. Sul punto peraltro viene segnalata la mancanza di ulteriori specificazioni, richieste in sede di consultazione pubblica. Quindi, le Linee guida passano ad enunciare i principi generali ricavabili dalla normativa primaria, ed in particolare dagli artt. 23 e 24 del Codice. Sul piano formale, la lettura di questa parte dell’atto consente, pur nell’ambito di un registro discorsivo, di enucleare in modo chiaro i singoli precetti in esso contenuti.
In termini applicativi di tale quadro, le Linee guida dettano alcune indicazioni operative a beneficio delle stazioni appaltanti in sede di affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria. In via generale, il parere del Consiglio di Stato evidenzia una funzione generale delle Linee guida in esame, quella di interpretazione del dato normativo primario.
Vengono quindi elencate una serie di modifiche di dettaglio, sempre proposte alla luce del predetto inquadramento. A titolo esemplificativo, il parere segnala, fra le varie indicazioni estremamente dettagliate, l’esistenza di una disciplina non univoca in ordine alla necessità della relazione geologica e, quindi, della presenza della figura del geologo negli appalti integrati.
Sempre a titolo esemplificativo del livello di approfondimento e delle questioni affrontate, anche sulla scorta dell’esperienza giurisprudenziale, in tema di criteri per la valutazione delle offerte il parere segnala i rischi insiti nella prevista commistione tra requisiti di partecipazione ed elementi di valutazione delle offerte, ulteriormente aggravati dalla richiesta che sia «in ogni caso prevista» nel bando «una soglia di sbarramento al punteggio tecnico, non superando la quale il concorrente non potrà accedere alla fase di valutazione dell’offerta economica». Né quest’ultima previsione appare conforme al carattere non vincolante delle Linee guida, nella misura in cui introduce un obbligo normativamente non previsto.

PARERE DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI SULLE LINEE GUIDA



A seguito della trasmissione alle Camere dei primi schemi delle linee guida elaborate dall’Anac in attuazione del nuovo codice degli appalti (decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50), lo scorso 28 luglio le Commissioni Lavori pubblici del Senato e della Camera hanno svolto una riunione degli Uffici di Presidenza congiunti per approfondire il contenuto delle suddette linee guida nella quale sono emerse una serie di questioni e di osservazioni puntuali, riportate in una lettera inviata al presidente Anac.
RESPONSABILE UNICO DEL PROCEDIMENTO. Riguardo allo schema di linee guida su nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni, relativamente agli appalti e le concessioni di lavori, si prevedono diversi requisiti di professionalità in funzione dell'importo dei lavori e della complessità dell'opera. In particolare, si stabilisce che il responsabile unico del procedimento in possesso del diploma e di almeno tre anni di esperienza possa svolgere tale funzione solo nel caso di contratti di valore inferiore a 500.000 euro, essendo necessario il possesso della laurea triennale e di almeno cinque anni di esperienza per lo svolgimento delle funzioni di RUP nel caso di contratti di importo compreso tra 500.000 e 1.000.000 di euro e il possesso della laurea magistrale o specialistica e di almeno cinque anni di esperienza per lo svolgimento delle funzioni di RUP nei contratti di valore uguale o superiore a 1.000.000 di euro. I membri delle Commissioni hanno espresso perplessità su tali soglie, ritenendo opportuno adottare criteri meno rigidi e valutando l’ipotesi di poter continuare a utilizzare, anche per contratti di importo più significativo, la specifica competenza professionale fino a oggi acquisita all’interno delle stazioni appaltanti da figure professionali in possesso di diploma (quali i geometri).
Inoltre, con riferimento alla previsione che il RUP deve essere nominato tra dipendenti di ruolo della stazione appaltante, è stato evidenziato – nell’ottica di poter continuare a utilizzare specifico personale formatosi negli anni passati nel settore dei lavori pubblici – che andrebbe consentita la possibilità per i comuni che non siano stazioni appaltanti di poter “cedere”, ai fini dello svolgimento delle funzioni di responsabile unico del procedimento, le professionalità maturate al proprio interno, eventualmente previa frequentazione, ove necessario, di specifici corsi di formazione o riqualificazione. Un meccanismo analogo di formazione mirata è stato poi suggerito anche per integrare i requisiti delle figure professionali più giovani presenti all’interno della pubblica amministrazione, in modo da non escluderli dall’accesso all’attività di RUP.
Circa poi i “lavori di particolare complessità” che impongono al RUP l’obbligo di possedere, in aggiunta agli altri requisiti professionali, la qualifica di project manager, al punto 1.3 del paragrafo III si citano anche quelli “da svolgersi in particolari circostanze ambientali, climatiche, geologiche (ad esempio in aree sismiche, zone soggette ad alluvioni, zone con particolari caratteristiche orografiche)”. I parlamentari hanno espresso perplessità in merito a tale formulazione, in quanto risulta troppo ampia e generica (specie per quanto riguarda le zone sismiche, che coprono gran parte del territorio nazionale) e potrebbe imporre la qualifica di project manager in un numero molto elevato di situazioni. Pertanto, si è suggerito di riformulare questa parte dello schema delle linee guida, in modo da distinguere in maniera più chiara e puntuale i casi nei quali può essere effettivamente necessario richiedere anche la qualifica di project manager.
Infine, con riferimento agli affidamenti di forniture, è stata osservata l’esigenza di limitare il più possibile la coincidenza tra la figura del RUP e quella del direttore dell’esecuzione del contratto, per garantire la massima trasparenza e prevenire possibili abusi o fenomeni di malversazione.
SERVIZI DI INGEGNERIA E ARCHITETTURA. In merito agli schemi di linee guida relativi all’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, con riferimento al punto 2 del paragrafo III, riguardante la determinazione del corrispettivo, nel dibattito si è segnalato che è stato pubblicato recentemente sulla Gazzetta Ufficiale (n. 174 del 27 luglio 2016) il decreto del Ministro della giustizia 17 giugno 2016, contenente le tabelle dei corrispettivi dei servizi di progettazione, ai sensi dell'articolo 24, comma 8, del decreto legislativo n. 50 del 2016. Di conseguenza, questa parte dello schema dovrebbe essere riformulata per richiamare espressamente il decreto in questione: si è inoltre chiesto che l’utilizzo delle tabelle del decreto come riferimento per la determinazione dei corrispettivi negli affidamenti sia reso il più possibile vincolante, per evitare eccessive sperequazioni.
È stato poi proposto dai componenti delle Commissioni di valutare la possibilità di introdurre tra i criteri di valutazione delle offerte quello per cui, a parità degli altri parametri, venga assegnata una premialità per le offerte che prevedono la presenza nei gruppi di progettazione di giovani professionisti.
OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA. Con riferimento allo schema di linee guida relativa all’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV) di cui all’articolo 95 del codice, da parte dei commissari è stata sottolineata anzitutto la necessità di assicurare una disciplina quanto più possibile chiara e rigorosa, per evitare incertezze interpretative e applicative. Si è chiesto quindi che le linee guida dell’ANAC forniscano indicazioni metodologiche più precise e stringenti per la scelta dei criteri e subcriteri di valutazione delle offerte, dei correlativi punteggi e subpunteggi (o pesi e subpesi) di ponderazione e delle tecniche di calcolo e aggregazione, considerando che il criterio di aggiudicazione dell’OEPV consente per sua natura un ampio ventaglio di scelte e che esistono nella prassi varie soluzioni tecnico-matematiche possibili.
Tale richiesta si pone sia come aiuto alle stazioni appaltanti nella predisposizione dei documenti di gara, sia come elemento di trasparenza per gli operatori che intendono partecipare alle procedure di affidamento. I componenti delle Commissioni hanno infatti evidenziato l’esigenza di evitare prassi eccessivamente difformi o soggettive tra le varie stazioni appaltanti a fronte di fattispecie analoghe, pur nel rispetto dell’autonomia decisionale riconosciuta alle stesse stazioni appaltanti nella scelta degli strumenti più idonei per il soddisfacimento del pubblico interesse.
Un altro tema emerso nel dibattito è che, laddove si applichi per l’aggiudicazione il criterio dell’OEPV, si dovrebbe garantire effettivamente un’adeguata valutazione degli aspetti qualitativi dell’offerta rispetto a quelli meramente economici (ossia il prezzo o il costo), secondo uno dei principi fondamentali che hanno ispirato la riforma. Tuttavia, poiché l’articolo 95, comma 2, del codice, afferma che l’OEPV è individuata “sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base dell'elemento prezzo o del costo”, la preoccupazione avanzata dai parlamentari è che, anche nei casi in cui si applichi il miglior rapporto qualità/prezzo, attribuendo un peso o punteggio eccessivi alla componente prezzo, si possa eludere il principio di adeguata valorizzazione della componente qualitativa, riproponendo di fatto il criterio del minor prezzo (o del “massimo ribasso”).
Per tali ragioni, si è suggerito di indicare nelle linee guida l’opportunità che le stazioni appaltanti fissino, per gli affidamenti in cui si faccia ricorso al criterio dell’OEPV espressa come miglior rapporto qualità/prezzo, pesi o punteggi molto ridotti per la componente prezzo (ovviamente in modo proporzionato alla natura dei singoli affidamenti).
Infine, i componenti delle Commissioni hanno auspicato che tali indicazioni metodologiche, soprattutto ai fini della scelta dei criteri di valutazione e del peso/punteggio da attribuire, possano essere tradotte in istruzioni specifiche all’interno dei bandi-tipo che saranno presto emanati dall’ANAC. Ciò sia per conseguire meglio gli obiettivi richiamati, sia per fornire istruzioni più chiare e trasparenti alle stazioni appaltanti e ai concorrenti, valutando anche la possibilità di una prepubblicazione dei documenti di gara (almeno per i contratti di importo più significativo), tesa a recepire le osservazioni degli operatori ai fini della stesura definitiva degli atti.
COMMISSARI DI GARA. Con riferimento allo schema di linee guida relative ai commissari di gara, è stato attentamente valutato il paragrafo 2 che, per l’iscrizione alla sezione ordinaria dell’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni di gara, prevede l’iscrizione a ordini o collegi professionali di appartenenza da almeno 5 anni o, nel caso di affidamenti di particolare complessità, da almeno 10 anni, per i professionisti la cui attività è assoggettata all’obbligo di iscrizione a ordini o collegi, e l’iscrizione a una delle associazioni professionali costituite dai professionisti non organizzati in ordini o collegi ovvero l’abilitazione all’esercizio di professioni non regolamentare da almeno 5 anni o, nel caso di affidamenti di particolare complessità, 10 anni. I componenti delle Commissioni hanno evidenziato come andrebbe considerata l’ipotesi di consentire l’iscrizione all’Albo anche a giovani laureati che abbiano seguito appositi corsi di formazione.

PROMOZIONE DEGLI EDIFICI A ENERGIA QUASI ZERO



Sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 208/46 del 2 agosto 2016, è stata pubblicata la raccomandazione (UE) 2016/1318 della commissione del 29 luglio 2016 recante “orientamenti per la promozione degli edifici a energia quasi zero e delle migliori pratiche per assicurare che, entro il 2020, tutti gli edifici di nuova costruzione siano a energia quasi zero”.
Sintesi delle raccomandazioni:
(1) I principi su cui poggiano le disposizioni in materia di edifici a energia quasi zero sono uno dei pilastri della direttiva vigente e sono destinati a diventare la norma per gli edifici di nuova costruzione a partire dal 2020. Si raccomanda agli Stati membri di adoperarsi più a fondo per attuare completamente e far rispettare le disposizioni della direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia affinché tutti gli edifici di nuova costruzione siano a energia quasi zero entro i termini stabiliti dalla direttiva stessa.
(2) Gli Stati membri sono invitati a elaborare le definizioni nazionali di «edificio a energia quasi zero» con un grado sufficientemente elevato di ambizione — non inferiore al previsto livello ottimale sotto il profilo dei costi per i requisiti minimi — e a utilizzare le fonti energetiche rinnovabili nell'ambito di una progettazione integrata per soddisfare il modesto fabbisogno di energia degli edifici a energia quasi zero. Nella sezione 4.1 figurano i parametri di riferimento raccomandati. È opportuno garantire un'adeguata qualità degli ambienti interni per evitare il deterioramento della qualità dell'aria, del benessere e delle condizioni sanitarie nel parco immobiliare europeo.
(3) Per assicurare che a fine 2020 gli edifici di nuova costruzione siano a energia quasi zero, gli Stati membri dovrebbero valutare il più rapidamente possibile l'opportunità di adeguare le pratiche esistenti. Si raccomanda altresì agli Stati membri di definire il meccanismo da utilizzare per controllare il conseguimento degli obiettivi in materia di edifici a energia quasi zero e considerare la possibilità di introdurre sanzioni differenziate per gli edifici di nuova costruzione dopo l'entrata in vigore dei requisiti relativi agli edifici a energia quasi zero.
(4) Il contributo apportato dalle politiche e dalle misure di promozione degli edifici a energia quasi zero al conseguimento degli obiettivi dovrebbe essere più chiaro. Si raccomanda un collegamento più stretto tra le politiche, le misure e gli obiettivi in materia di edifici a energia quasi zero. Per facilitare la comunicazione delle informazioni a questo proposito, la Commissione ha messo a disposizione degli Stati membri un modello, il cui uso non è obbligatorio ma raccomandato, per facilitare la comparabilità e l'analisi dei piani.
(5) La Commissione raccomanda agli Stati membri di accelerare l'elaborazione di politiche specifiche a sostegno della ristrutturazione degli edifici esistenti per trasformarli in edifici a energia quasi zero. Gli Stati membri dovrebbero elaborare insiemi coerenti di strumenti strategici (pacchetti strategici) per offrire agli investitori la necessaria garanzia di stabilità a lungo termine in materia di edifici efficienti, compresa la ristrutturazione in profondità degli edifici per trasformarli in edifici a energia quasi zero. Si raccomanda di raccogliere dati affidabili per controllare l'impatto delle politiche al fine di rispondere a esigenze specifiche e controllare la ristrutturazione del parco immobiliare esistente.
Per consultare la raccomandazione clicca qui